发布时间：2019-12-10 浏览次数： 【字号：默认 大 特大】
为全面了解《〈无锡市航道管理条例〉实施细则》（以下简称《细则》）施行的总体情况，及时总结和研究实施中存在的问题，进一步推进《细则》的贯彻执行和修改完善，根据《无锡市规章立法后评估办法》和《无锡市人民政府2019年度立法工作计划》，结合近年来全市航道发展和管理实际，我局积极认真地开展了《细则》立法后评估工作，现将有关情况报告如下：
一、评估工作的基本情况
（一）成立领导小组
此次对《细则》进行立法后评估，目的是进一步了解其施行的总体情况，分析其对加强我市航道管理、利用、保护的作用，总结和研究其施行中面临的困难和存在的问题，为今后进一步完善管理制度、提升管理质效、推动内河航运事业持续健康发展提供有效的决策参考。
为了全面、切实做好这项工作，市交通运输局成立了以夏正兴局长为组长，宋良栋、丁满琪、刘震宇副局长为副组长，法规处负责人和市航道管理处分管领导为成员的《细则》立法后评估工作领导小组。为了更好地开展后评估，领导小组在市航道管理处设后评估工作小组，负责《细则》立法后评估的具体工作。
（二）制定评估方案
为保证《细则》立法后评估工作的顺利推进，市交通运输局制定了《细则》立法后评估工作方案，明确了后评估工作的组织领导、责任分工和工作步骤，方案从评估原则、评估标准、评估方法、评估步骤、工作要求等方面对评估工作提出了详细计划，明确工作内容、时间节点、质量要求，确保《细则》立法后评估工作的顺利推进。
（三）意见征集与研究
评估小组制作了立法后评估调查问卷，通过网站发布、走访座谈等形式，向社会公众、行政执法人员、相关政府部门以及企事业单位征求意见和建议。
根据《细则》立法后评估工作方案，市交通运输局全面开展文献研究和立法比较分析，收集现行有效的航道管理方面的法律、法规、规章及相关规范性文件，结合省内外相关理论研究文献，对照评估内容和要素体系进行分析研究。组织召开了各市（县）、区交通运输局相关人员参加的立法后评估专题调研座谈会；向市住建局、自然资源和规划局、水利局等相关部门书面征求意见，听取各方面意见和建议。委托各市（县）、区航道管理部门，发放并回收《细则》立法后评估调查问卷150份。多次召开后评估工作会议，将《细则》中不适应当前航道发展的内容进行全面梳理，研究提出相关完善措施。
（四）进行分析评价
在征集意见的基础上，对照现行航道法律、法规及相关规定，结合各方反馈的意见和建议，联系工作实际，进行全面分析研究，形成初步评估结论。
（五）形成评估报告
评估小组初步评估结论经市交通运输局办公会议研究论证，提出处理意见，形成评估报告。
二、评估结论以及相应的分析评价
我市于2010年制定出台了《无锡市航道管理条例》，自2011年3月1日施行以来，对加强我市航道建设和管理、繁荣航运事业、促进地方经济高质量发展起到了重要作用。随着经济社会发展，无锡市航道建设和管理中出现了一些新情况、新问题，为了适应地方航道管理工作的实际需要，市人民政府结合实际开展了《细则》立法工作。2014年9月2日经市人民政府第32次常务会议审议通过，9月16日以无锡市人民政府令第147号公布了《细则》，自2014年11月1日起施行。
《细则》共26条，内容涵盖航道规划、建设、养护、管理等方面，是《无锡市航道管理条例》内容的具体化和有效补充；较为完整地构建了我市内河航道管理的制度框架，在航道规划控制线、旅游航道管理等方面进行了细化和延伸，使立法内容更贴近航道发展实际、更具可操作性；确立的主要制度符合我市航道发展现状，着重解决了航道管理过程中存在的一些问题，符合航道发展的内在规律。从实施效果来看，可以概括为六个“进一步”：
一是航道综合实力进一步提升。《细则》颁布以来，交通航道部门在目标导向、问题导向、发展思路、工作重点、体制机制上加强探索、创新谋划，紧紧围绕高质量发展这一中心任务，全面落实各级政府的决策部署，以解放思想为动力，团结拼搏、攻坚克难，系统推进航道发展各项工作。经过多年的积累，锡澄运河市区段建设扎实推进，主体工程基本完成，151#铁路桥项目整体完成85%。锡溧漕河整治工程提速推进，直湖港段护岸施工全部完成，宜兴段整体完成80%。申张线中康桥前期准备工作完成，老桥拆除与桩基施工陆续展开。航道重点工程的顺利推进，为加速构建我市现代综合交通运输体系，推进“十三五”港航高质量发展奠定坚实的基础。
二是航道管理权限进一步明确。《细则》对市各有关部门的职责权限予以明晰，避免了各部门之间因职责不明而相互推诿、扯皮现象的发生，形成了各负其责、各履其职的良好局面。同时，《细则》在航道规划等方面明确了市、市（县）航道管理机构的职责权限，构建了属地管理、职能清晰、密切配合的航道管理体制。
三是航道行政执法工作进一步规范。交通航道部门不断深化航政执法责任制，加大严格规范公正文明执法力度，推进执法信息化建设。每年组织航道执法队伍培训、行政执法案件评查等活动，实现案件质量全过程跟踪考评，确保每一起行政处罚案件执法主体明确、事实清楚、程序合法、量罚合理、适用法律法规准确。
四是航道行政执法监督进一步强化。《细则》出台后，交通航道部门及时在门户网站上公示，利用服务窗口、宣传栏、码头等场所，打造具有航道特色的法治文化宣传阵地。依托社区、学校、企业等活动载体拓展宣传范围，积极开展各类法治宣传教育活动，向广大群众发放宣传手册和资料，提高《细则》的社会知晓度，接受社会各界对航道执法工作的监督。同时，交通航道部门建立健全内部监督管理制度，加强对行政执法机构和执法人员的监督管理，形成了较为健全的执法监督制度体系。
五是航道生态建设进一步优化。《细则》实施以来，交通航道部门自觉践行“绿水青山就是金山银山”的绿色发展理念，结合内河干线航道环境综合整治行动实施计划和“两减六治三提升”专项行动，以渣土码头管理、船舶服务区岸电建设、航道在建工程环保管理及干线航道环境综合整治为重点，迅速推进干线航道洁化、绿化、美化行动。经过多年的不懈努力，苏南运河无锡市区段示范段已经完成综合整治和绿化提升工程，江阴船闸和芜申线宜兴水上服务区示范点的环境综合整治也稳步推进，航道环境综合整治成效逐步显现，内河干线航道绿色生态走廊初具规模，为我市生态环境高质量发展走在全省全国前列助推蓄力。
六是航道转型升级步伐进一步加快。《细则》出台后，交通航道部门在行业管理、信息化建设等方面不断实现共建共融、合作共赢。与市公安局水上警察支队合作，在苏南运河新安水上服务区设置水警新安检查站，共建平安水上服务区，实行24小时全天候运作，成为名副其实的最安全水上服务区。与海事部门开展视频监控资源互联共享，实现220多路航道监控视频一个窗口登录、一个app远程访问，既节约了资源，又极大提高了日常的监管效率。与迎龙桥、迎滨社区合作搭建互动平台，进一步落实“打造共建共治共享的社会治理格局”精神。
对照规章立法后评估标准，具体分析如下：
（一）关于《细则》的合法性
《细则》的制定主体适格，制定程序规范，制定内容合法。根据《中华人民共和国立法法》的相关规定，设区的市人民政府可以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规制定规章。市人民政府就我市行政区域内的具体航道管理事项作出规定，符合《立法法》的精神。《细则》由市交通运输局负责起草，经过充分的调研论证和征求意见，报市政府常务会议审议通过并对外公布，立法程序符合《规章制定程序条例》《无锡市人民政府规章制定办法》的规定。《细则》制定的主要依据是《无锡市航道管理条例》，结合我市航道管理工作实际，作了进一步的细化完善，《细则》立法目的明确，制度设计合理，符合上位法的规定。
（二）关于《细则》的合理性
《细则》是一部体现公平公正原则、具备合理性的地方政府规章。制定《细则》的时机较为成熟、合理，符合我市航道管理实际。随着我市水上旅游项目不断增多，专门用于旅游的航道应运而生，据统计我市共有包括古运河、梁溪河、蠡湖等的15条旅游航道，这些旅游航道靠近城区，货运功能已越来越少，旅游开发功能则越来越大，由于其性质较为特殊，总体上虽属专用航道范畴，可行业规范上又有特别要求，为了规范旅游航道管理，《细则》在两个方面作了规范：一是明确航道网规划中的旅游航道参照专用航道管理；二是明确旅游航道的行业管理规范，由市交通运输主管部门会同市规划、旅游、水利等部门另行制定。泥浆水上违规运输因证据采集困难，一直是航道整治的难点。市航道部门曾联合海事、公安、水利等部门，多次对建筑泥浆换装点和泥浆水上运输行为进行联合整治。整治中暴露出一些问题，如泥浆船舶为节省时间、增加运量而偷排泥浆；泥浆弃置方量无人监管；泥浆槽罐车和船舶在换装过程中因水陆衔接不到位，导致少部分泥浆直接泄入航道；还有船舶为了逃避监管自行关闭gps。鉴于此，《细则》采取标本兼治的措施，强化了泥浆水上运输经营环节和违法行为的查处，对采取破坏、拆除、关闭等方式，不正常使用泥浆水上运输行驶记录仪和装卸记录仪的行为，明确了行政处罚：“由航道管理机构责令限期改正，并处以二千元以上一万元以下的罚款。”对于水上运输经营单位从事泥浆运输也设立了门槛，即应当与航道管理机构签订航道使用管理协议，并具备四个条件：具有水路运输经营许可资格；船舶总核载质量300吨以上，符合国家有关规定和技术规范要求，船底密闭，并且安装记录行驶线路和装卸泥浆的仪器；具有与经营规模相适应的泥浆消纳场所；配备专职经营、安全管理人员，有健全的安全生产、从业人员管理制度和监督检查制度。
（三）关于《细则》的协调性
通过对照分析，《细则》在制定时充分考虑国家的方针政策，按照协调性的标准，《细则》与同位阶的政府规章、相关的法律法规基本一致，在立法当时与其他规章、规范性文件之间不存在冲突，与相关制度之间相互衔接，配套制度完备。《细则》在实施中与我市制定的其他政府规章及规范性文件不存在明显冲突。与城乡规划、水利、国土资源等部门之间协调配合较好，共同进行市区和市（县）航道网规划的编制，未发生与其他政府部门存在职能交叉重叠等矛盾。如《细则》第十条第二款指出“航道网规划确定的旅游航道参照专用航道管理，其通航技术规范，由市、市（县）交通运输主管部门会同同级城乡规划、旅游、水利等部门另行制定。”这项规定首先在确保航道网规划统一性的前提下，考虑到了旅游航道同时兼具航道与旅游的双重属性，在参照专用航道管理的前提下，通航技术规范由交通运输主管部门会同城乡规划、旅游、水利等部门另行制定，实现了原则性和灵活性的衡平。再如《细则》第十二条，针对《无锡市航道管理条例》第二十二条第一款规定的涉航设施，规定了行政相对人因建设或者设置涉航设施的需要，向航道管理机构申请审查施工设计图和施工方案时需要提交的具体材料。此外，《细则》在实施过程中也与交通运输部门的规范性文件相对统一、协调一致。
（四）关于《细则》的操作性
《细则》总体规定切合实际，操作性较强。无锡依水而筑、因河而兴，自泰伯奔吴建城以来，城市发展便与水运发展紧密相连，自古以来就有“布码头”“米码头”之称。无锡航道具有3000多年的历史，境内河道纵横，水网密布，有内河航道203条计1691公里，是长三角内河航运最发达的地区。《细则》在第二条明确规定了适用的范围“本市行政区域内除长江以外内河航道的规划、建设、养护、管理以及其他与通航有关的活动，应当遵守《无锡市航道管理条例》和本细则”。我市327.8公里的等级航道中，三、四级航道组成的骨干航道总里程为79.41公里，五、六级航道组成的联络线航道总里程为248.39公里。由于《无锡市航道管理条例》没有明确具体的控制范围，因此存在一些规划建设项目随意占用靠近航道岸线用地的情况，给防洪等带来安全隐患。《细则》针对航道规划等级高于现状等级的情况，规定实行航道规划控制线制度，明确标准，规范航道建设，提高航道运输力。在航道水边线和控制线之间的带状区域即为航道控制范围，控制线内严禁建设永久性建筑物。对尚未划定规划控制线的航道，区分了等级航道和等外级航道，将航道岸线20米内设为保护区。明确了规划控制的基本标准为：等级航道按照航道岸线外两侧各20米范围控制，等外级航道按照航道岸线外两侧各10米范围控制，进一步提高划定规划控制范围的可操作性。《细则》对建设或者设置涉航设施，建设桥梁，埋设河底管道、缆线，设置码头等内容作出了具体规定，对《中华人民共和国航道法》《无锡市航道管理条例》的内容进行了有益补充。《细则》明确了专用航道及航道设施设备的责任主体，规定了对航道及附属设施设备造成损害的法律后果，体现了立法精细化，增强了法律实施的可操作性。
（五）关于《细则》的规范性
通过分析《细则》条文的用语，比对《细则》条文之间的关系，可以看到《细则》在框架体系、条款设置、条文表述等方面均符合立法要求，立法技术规范、逻辑结构严密、表述内容总体上比较准确，有少数表述不够准确的地方，不影响整体规范性，能够保证其正确有效的实施。从立法技术中有关语言文字规范的角度出发，条款的某些细节可以加以完善，如《细则》第十九条“水上运输经营单位从事泥浆运输，应当与航道管理机构签订航道使用管理协议，并且具备下列条件”，“并且”二字可以改为“并”，这样与第二十条的表述也具有一致性，但是原有条文规定并不影响法条含义和施行。总体而言，《细则》是一部用语较规范、结构严谨、逻辑严密的政府规章，内容与条款设计能从本地实际情况出发，条款数量合适。
（六）关于《细则》的绩效性
通过多方调研，我们对两个专项调查问卷及座谈会等意见进行了详细的数据分析。数据显示：91%的被调查对象从报刊、电视、网络等媒体、航道部门宣传以及实际工作等途径了解到《细则》的相关内容，95%的被调查对象认为《细则》实施后在行政执法方面达到或基本达到预期效果，92%的调查对象认为《细则》应当继续施行、在实际施行过程中根据具体情况作出修改。《细则》施行以来，对我市航道管理工作带来的正面效果显著，保障了航道建设养护的资金来源，有利于对航道作为战略资源的保护和利用，有利于促进水运事业的发展，对于发挥水运独特的优势，实现水资源综合利用最大化具有显著意义。《细则》在实施过程中被社会普遍认可，得到普遍遵守和执行，在推动我市航道管理工作和航道事业发展方面取得了实效，实现了预期的立法目的。在当下较好解决了航道建设、养护、管理等方面存在的突出问题，做到了有法可依；我市交通航道部门依法进行航道管理，取得了良好的经济社会效益，推动了航道水运事业的发展，助推了地方经济社会的繁荣。
三、评估建议
航道工作在国民经济建设和社会发展中具有不可替代的基础性作用，《细则》的制定和施行对加快无锡交通运输高质量发展，落实“通畅航道、绿色航道、平安航道、数字航道、和谐航道”战略，抢抓内河水运发展战略机遇，建设全国性综合交通枢纽具有重要意义。《细则》符合立法权限和程序，规定的管理措施适当，体现公平公正原则；与其他规章、规范性文件相衔接，地方特色强，规定切实可行；逻辑结构较为严密，表述准确；实施效果理想，实现了当初的立法目的和要求。内容与《无锡市航道管理条例》等上位法保持一致，与之后出台的《中华人民共和国航道法》等相协调。因此，建议《细则》予以保留、继续有效。
考虑到2019年3月29日江苏省第十三届人民代表大会常务委员会第八次会议通过了《江苏省水路交通运输条例》，并已自2019年8月1日起施行，原作为《细则》立法依据的《江苏省航道管理条例》已同时废止。下一步，结合我市交通运输综合执法改革，《无锡市航道管理条例》有待适时修改。待《条例》修改后，建议对《细则》作进一步的调整完善。
